El 17 de diciembre
de 2021 la Mesa del Congreso acordó encomendar la aprobación
con competencia legislativa plena a la Comisión de Transportes, Movilidad y
Agenda Urbana del Proyecto de Ley por la que se modifica la Ley 38/2015, de 29
de septiembre, del Sector Ferroviario (PLSF). Actualmente se encuentra en fase
de presentación de enmiendas y desde el Grupo Parlamentario Popular propusimos escuchar a los principales actores de este proceso de liberalización del transporte de viajeros por ferrocarril.
Según reza la exposición de motivos del citado PLSF “el nuevo impulso a la liberalización del mercado ferroviario requiere llevar hasta sus últimas consecuencias el principio de no discriminación y mejorar en determinados aspectos la transposición de la normativa europea referida. Con la vista puesta en este objetivo, en esta nueva reforma se introducen modificaciones que afectan a un amplio número de materias.
En primer lugar, se transpone la definición de infraestructura ferroviaria y la delimitación de las instalaciones de servicio en los mismos términos que lo hace la Directiva 2012/34/UE, separando en dos categorías lo que tradicionalmente se había considerado incluido globalmente bajo el concepto de infraestructuras ferroviarias.
Asimismo, se modifican algunos apartados dedicados a la planificación y a proyectos para introducir mejoras, como, por ejemplo, la necesidad de elaborar un estudio de viabilidad con carácter previo a la tramitación del estudio informativo.
Se modifican, igualmente, otros apartados dedicados a la incidencia en el planeamiento urbanístico y a la protección de las infraestructuras ferroviarias para clarificar algunos aspectos y para complementarlos de acuerdo con la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido.
Por otra parte, la Directiva 2012/34/UE, establece en su artículo 4 el principio de independencia de la gestión, indicando en su apartado 2 que, respetando el marco y las normas específicas establecidas por los Estados miembros en materia de cánones y de adjudicación, el administrador de infraestructuras será responsable de su gestión, administración y control interno. Por su parte, el artículo 29 de dicha Directiva establece que los Estados miembros crearán un marco para los cánones, respetando la independencia de gestión establecida en el artículo 4, especificando asimismo que el administrador de infraestructuras determinará el canon por la utilización de infraestructuras y se encargará de su cobro, de conformidad con el marco y las normas de los cánones establecidos.
Hasta ahora, no obstante, la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, disponía que los cánones ferroviarios tienen la consideración de tasas, es decir, que tienen naturaleza tributaria, de lo que resulta que su regulación se encuentra sometida a una reserva de Ley de amplio alcance. Como consecuencia, el establecimiento y modificación de los cánones venía regulándose a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, tras un procedimiento que implicaba la elaboración de una propuesta por los administradores de infraestructuras, que era informada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, sometida a consulta de las empresas ferroviarias e incorporada por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana en el anteproyecto de la mencionada Ley.
Esta determinación sólo indirecta de los cánones por parte de los administradores de infraestructuras ha sido cuestionada por la Comisión Europea, que, en su Carta de Emplazamiento de 17 de mayo de 2018 y en su Dictamen motivado de 10 de octubre de 2019, incluye, entre los aspectos dudosos en la correcta transposición de las disposiciones de la Directiva 2012/34/UE, la determinación de los cánones mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en tanto que limita el referido principio de independencia de gestión de los administradores de infraestructuras, haciendo imposible que éstos fijen o modifiquen durante el año la cuantía de los cánones por la puesta a disposición de las infraestructuras, impidiendo, en definitiva, la utilización de los cánones como instrumento de gestión para realizar un uso óptimo y eficaz de su red.
En este contexto, se hace necesario flexibilizar el sistema de determinación de los cánones, trasladando las competencias para su cuantificación final a los administradores de infraestructuras, que deberán hacer públicos los criterios para dicha cuantificación en un instrumento como es la declaración sobre la red, aprobada con una periodicidad mínima anual, con posibilidad de realizar las adaptaciones y modificaciones necesarias en el transcurso del ejercicio correspondiente al horario de servicio al que se refiera.
Para ello se recurre a una figura de reciente introducción en nuestra legislación, las denominadas prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, de conformidad con la disposición adicional undécima de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.
La consideración de los cánones como prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario permite conciliar las exigencias que impone la legislación comunitaria en cuanto a la independencia de gestión de los administradores de infraestructuras, con el principio de reserva de ley del artículo 31.3 de la Constitución, que, con un alcance más reducido que la reserva de Ley en materia tributaria, permitiría que la cuantificación final de los cánones se llevara a cabo por los administradores de infraestructuras ferroviarias, publicando los criterios para la misma en la declaración sobre la red, estableciéndose mediante la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, el marco general para dicha cuantificación. La regulación de dichos cánones respeta, por tanto, la reserva de ley en su creación y en la determinación de sus elementos esenciales. La fijación o determinación de estas prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por los administradores de infraestructuras ferroviarias, constituyen una aplicación de la metodología contenida en la legislación comunitaria, y, en su caso, del impacto de las bonificaciones previstas en esta Ley, por lo que queda salvaguardada la reserva legal exigible a este tipo de prestaciones.
Junto con ello, esta nueva regulación configura los cánones como un instrumento clave en el proceso de liberalización que atraviesa el sector ferroviario, respondiendo de forma más precisa al marco europeo permitiendo la introducción en la estructura de cánones de parámetros que refuerzan la vinculación de los costes con el grado de desgaste y deterioro de la infraestructura, incluyendo como parámetros que pueden considerar los administradores de infraestructura la totalidad de los establecidos en el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/909, de la Comisión, relativo a las modalidades de cálculo de los costes directamente imputables a la explotación del servicio ferroviario.
Así, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario los cánones previstos en el artículo 97, que son exigidos coactivamente por el acceso mínimo a las líneas ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General y el acceso a infraestructuras que conecten con instalaciones de servicio, así como los cánones previstos en el artículo 98, exigidos coactivamente por la utilización de instalaciones de servicio de gestión exclusiva de los administradores generales de infraestructuras ferroviarias, en su condición de explotadores de dichas instalaciones. Más allá de los supuestos regulados en el referido artículo 98, el artículo 101 y siguientes configuran como precios privados las contraprestaciones exigidas por los explotadores de instalaciones de servicio por el acceso a este tipo de instalaciones y por la prestación de los servicios básicos, complementarios y auxiliares definidos en la Ley de conformidad con la normativa europea.
Por otro lado, se incluyen otras modificaciones que afectan al régimen económico y a los ingresos de los administradores de infraestructuras y al régimen patrimonial en el sector ferroviario para adaptarlos a las necesidades del momento presente.
De igual forma, se modifica puntualmente la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, añadiendo una precisión terminológica en el régimen de las operaciones no sujetas a este impuesto. Asimismo, se introduce un supuesto de no sujeción en el Decreto 137/1960, de 4 de febrero, por el que se convalida la tasa por gastos y remuneraciones en inspección de las obras.
Por
último, y en lo que respecta a la adecuación de la norma a los principios de
buena regulación, cabe señalar que la modificación de la Ley 38/2015, de 29 de
septiembre, es ineludible en atención precisamente a la necesidad de ajustar el
régimen actual a la reciente liberalización de los servicios comerciales de transporte
ferroviario de viajeros y a la necesidad de atender las observaciones
realizadas por la Comisión Europea en el marco de un procedimiento de
infracción, ofreciendo así una respuesta proporcional al sector mediante una
norma que, entre otros, simplifica el procedimiento de determinación de cánones
ferroviarios y durante cuya elaboración se han podido pronunciar todas las
entidades y empresas afectadas.”
Escucharemos pues mañana, lo que estos operdores tengan que decir sobre la reforma de la Ley del Sector Ferroviario (PLSF) que persigue objetivos ligados a otras iniciativas como la Estrategia Indicativa del Sector Ferroviario, la consulta pública del Anteproyecto de Ley de Sector Ferroviario para modificar el régimen sancionador de la actual Ley o el anteproyecto Ley de Movilidad Sostenible y Financiación del Transporte.
